RELAZIONE del Dr Aldo Roncuzzi per il convegno BEACHMED – Roma 28/04/2006
ASPETTI GIURIDICI E PROSPETTIVE PER LE ATTIVITA’ DI ESTRAZIONE DI SOSTANZE MINERALI NEL MARE
L’interesse di questa Amministrazione per le problematiche oggetto della presente relazione è da ricercarsi nella circostanza che sono recentemente pervenute alcune istanze miranti all’ottenimento di permessi di ricerca o di concessioni di coltivazione di sostanze minerali ubicate nei sottofondi marini.
Le suddette istanze sono state correttamente indirizzate al Ministero delle Attività Produttive, in quanto le funzioni relative alle attività in mare non sono state oggetto di decentramento amministrativo, ma sono rimaste di competenza centralizzata e pertanto affidate alla Amministrazione statale. Né è prevista nel medio periodo alcuna modifica al riguardo, poiché nessuna revisione costituzionale, in atto o “in fieri”, prevede una estensione sul demanio marino dei poteri e delle attribuzioni regionali.
E’ pertanto evidente l’interesse e l’attenzione dell’Amministrazione per lo sviluppo a mare di attività minerarie, finora confinate sulla terraferma, tenuto conto delle potenzialità offerte dalle nuove tecnologie di escavazione nei fondali marini e del ruolo fondamentale assunto dai minerali industriali nel contesto economico produttivo nazionale.
E' ben noto, infatti, che il valore di questi minerali risiede sostanzialmente nella possibilità del loro impiego nell'industria posto che tramite l'applicazione di tecnologie differenziate e innovative lo stesso minerale può trovare collocazione in molti comparti produttivi.
Sulla base di tali presupposti, lo sfruttamento di risorse minerarie a mare, se condotto in modo razionale e nel rispetto dell'ambiente, può offrire nuove opportunità di sviluppo nella moderna industria di trasformazione.
E’ pertanto opportuno cogliere fin dall’inizio tali segnali emergenti e indicatori di nuove strategie estrattive e minerarie che appaiono in grado entro breve tempo di suscitare nuovi motivi di interesse per gli investitori e imprenditori specializzati in tali attività.
Un altro motivo di attenzione e di interesse è suscitato dalla considerazione che in breve tempo potrà svilupparsi una notevole concorrenza in ambito europeo, che finirà ovviamente per privilegiare quelle iniziative localizzate negli Stati europei che avranno nel contempo offerto la migliore accoglienza a siffatti investimenti, in termini di snellezza delle procedure amministrative e di rapida attivazione degli interventi.
In tale ottica purtroppo il nostro Paese non si trova attualmente in condizioni particolarmente favorevoli sia sotto il profilo normativo che sotto quello amministrativo. E’ infatti ben noto che, al di là delle normative di carattere ambientale e paesaggistico, relative peraltro in modo prevalente ad aspetti di tutela del territorio e del paesaggio, non sussistono al momento attuale discipline legislative, né di fonte comunitaria, né statale, che si occupino in modo prevalente o comunque sufficiente, delle ricerche e delle coltivazioni di sostanze minerali localizzate in mare.
E’appena il caso di rilevare al riguardo che la normativa in materia di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi in mare (legge 21/7/1967 n. 613) non è applicabile ai casi descritti, neanche in via analogica e suppletiva, stante la specificità di siffatte norme, varate per la effettuazione di attività che, anche sotto il profilo meramente tecnico e organizzativo, non presentano margini di affinità sufficienti per la estensione di detta normativa al comparto minerario in generale.
Ci si deve pertanto riferire, nell’ambito e in occasione di un primo approccio con la nascente nuova attività estrattiva, esclusivamente alle leggi e alle altre fonti giuridiche concernenti la ricerca e la coltivazione di sostanze minerali in terraferma, nei limiti della loro naturale applicabilità. Ciò in base alla considerazione che laddove non espressamente specificato, non può escludersi una iniziativa economica e produttiva non prevista dalla legge, ma neppure manifestamente interdetta.
Tutto ciò naturalmente con il solo limite temporale della eventuale entrata in vigore di una nuova articolata disciplina, di iniziativa e competenza statale, che dovrebbe essere attuata nel più breve tempo possibile. In merito a tale necessità, l’Amministrazione che rappresento sarà in grado di fornire le proprie proposte e suggerimenti alle parti politiche interessate e alle altre Amministrazioni dello Stato e locali.
In attesa di una nuova configurazione legislativa delle descritte attività, questa Amministrazione, anche ispirandosi a trascorse esperienze, ha ritenuto di dover attivare, in via provvisoria e cautelare, una procedura di confronto e collaborazione con la Regione Lazio che è l’Ente territoriale le cui coste sono prospicienti alle zone di eventuale intervento. Si è così avviato, anche senza il decisivo conforto di una normativa in materia, un discorso di verifica delle possibili evoluzioni amministrative, per l’individuazione di un procedimento amministrativo idoneo a contemplare i legittimi interessi dei richiedenti, siano essi persone fisiche o giuridiche, con le esigenze di salvaguardia e di tutela del territorio e dell’ecosistema, particolarmente complesse in ambito marino.
Infatti, se è pur vero che nel mare non vi sono paesaggi da preservare, è anche vero che l’azione umana interferisce direttamente sugli ambienti di vita della flora e della fauna acquatica spesso legate da un delicato equilibrio di sistema, talvolta perfino non pienamente compreso dalla scienza umana.
Inoltre un’eventuale e massiccia occupazione del mare per finalità minerarie ed estrattive rende difficilmente gestibile l’inevitabile interferenza con preesistenti attività umane, quali la navigazione da diporto e di linea, la pesca, le attività sportive e balneari ecc..
Ciò dimostra la necessità assoluta di un confronto con le Regioni rivierasche, le quali, anche se non possiedono un demanio regionale marittimo, hanno la responsabilità del governo del territorio, ivi comprese le coste e i litorali.
L’esperienza già avviata con la Regione Lazio in modo ampio e costruttivo può, ad avviso di questa Amministrazione, essere estesa anche alle altre Regioni interessate al mare, in attesa di una nuova ed organica disciplina normativa della materia.
Un altro motivo di utile confronto con la Regione Lazio è rappresentato dalla individuazione di un nuovo regime di utilizzo dei minerali estratti che, in base alla legislazione vigente, quali frutti naturali della miniera, appartengono integralmente al legittimo concessionario, che pertanto ne può disporre a piacimento. Il tradizionale sistema del canone annuale, commisurato alla estensione dell’area di concessione e non anche al volume di prodotto estratto, può apparire non idoneo per il conseguimento delle finalità di natura ambientale, con particolare riferimento alla salvaguardia delle coste. In sede di modifica legislativa, e in tal senso è stato già approntato un disegno di legge allo scopo, si pone l’esigenza di tutelare al contempo sia il giusto interesse del ricercatore e del coltivatore privato concessionario, che tra l’altro investe ingenti somme in attività aleatorie per definizione, sia le giuste necessità dell’Amministrazione pubblica, sia essa statale o regionale, cui deve in qualche modo essere riservata una quota del minerale estratto, per il conseguimento delle finalità istituzionali. La proposta legislativa di questa Amministrazione sarebbe pertanto quella di un sistema misto di canone e di royalties per il concessionario, ovvero la facoltà per l’Amministrazione concedente di stabilire obblighi o limiti nello stesso decreto di concessione a carico dell’imprenditore con riferimento anche al materiale estratto.
Un ulteriore problema da risolvere in via definitiva è quello del rapporto tra questa Amministrazione, unica titolata per le residue funzioni statali nel settore minerario ed altre Amministrazioni statali, marginalmente coinvolte od interessate alle problematiche di cui ci stiamo occupando.
Un particolare riferimento va ovviamente al Ministero dell’Ambiente, ma anche al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti dal quale dipendono le Capitanerie di Porto alle quali sono demandate alcune funzioni concernenti il demanio marittimo, e in particolare il mare cosiddetto territoriale.
Si evidenziano al riguardo le competenze sancite da alcuni articoli del Codice della navigazione (R.D.L. 30/3/1942 n. 327 artt. 34-51), nonché dal D.P.R. 15/2/1952 n. 323 (Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione che disciplina la concessione per l’esecuzione di opere nell’ambito del demanio marittimo e del mare territoriale).
Anche in questo caso trattasi di eventuale estensione analogica di norme che all’epoca in cui furono redatte, non potevano certamente interessare le attività minerarie in senso stretto, per le considerazioni già svolte all’inizio.
Il Ministero delle Attività Produttive dovrà aver cura di ricercare, in tempi ragionevolmente brevi, la fattiva collaborazione delle altre Amministrazioni dello Stato certamente interessate alle descritte procedure, per l’accertamento congiunto da effettuare ai fini del rilascio delle concessioni richieste, ma anche per una più netta separazione delle rispettive competenze.
Detto accertamento dovrebbe riguardare, in via preliminare, la compatibilità delle iniziative estrattive con la tutela e salvaguardia della flora e della fauna acquatica, con la protezione e difesa dei fondali marini e con le esigenze di sicurezza per le attività di navigazione e di pesca nelle zone interessate all’attività mineraria.
Non si ritiene tuttavia che il citato articolo 51 del codice della navigazione abbia una sua valenza nel comparto minerario. Ciò può essere dedotto sia dalle considerazioni già svolte, sia dalla constatazione che l’attività in esso descritta interessa solo i fondali marini, ma non anche il sottofondo marino. Viceversa le future attività minerarie in mare prevedono la penetrazione del fondo marino per la ricerca e la individuazione dei tesori in esso celati e non si limitano certo allo scandaglio dei pavimenti abissali. Ci si trova pertanto dinnanzi a nuovi orizzonti per le attività commerciali ed industriali, i cui sviluppi sono al momento del tutto imprevedibili.
Tutto ciò non toglie che debba essere fin d’ora effettuato il massimo sforzo da parte di tutti i soggetti interessati e partecipati da queste iniziative per la definizione del nuovo “status” giuridico del coltivatore marino nonché per l’elaborazione organica del nuovo diritto del mare.